编者按　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和工作要求。本报自今日起推出专家解读文章，为更好地理解、适用该意见提供参考。

　　近日，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(下称《意见》)，标志着党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“改革信访工作制度……把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”这一社会治理举措正式启动。虽然此项改革举措是针对信访工作而提出的，但在客观效果上，对于树立司法权威、提升司法水平特别是引导涉法、涉诉当事人通过司法途径实现权利救济，将发挥重要的推动作用。当前，我国正处在社会转型期、利益调整期，矛盾纠纷多发，但由于司法公信力不足，加之近年来冤假错案频发，使得“信访不信法”的观念大有市场，信访机构甚至承担着“超级法院”的角色，令法治建设中的中国司法尴尬不已。因此，依法处理涉法涉诉信访问题、实行诉讼与信访分离、将涉法涉诉信访事项导入司法程序，成为新一轮司法改革的契机，将为最大限度地实现司法公正、提高司法公信力注入正能量。

　　有助于真正确立司法的终局裁判权，从而在全社会切实树立司法权威

　　据统计，涉法涉诉信访在全国信访总量中占有很大的比例，因此，涉法涉诉信访的数量和处理情况成为考核法院、检察院等政法机关和有关人员工作业绩的一项重要指标。信访制度的功能已由最初的提出批评、意见、建议的政治功能异化为纠纷解决功能，而由于信访不具备诉讼、仲裁、复议等严格、规范的法律程序，可提供“多样化”的救济手段，一定程度上导致缠访缠诉。

　　司法权威取决于司法的终局地位，取决于对当事人对有效判决的遵循和恪守。其实，从司法规律来讲，作为利益冲突的双方当事人最后寻求到法院实现彼此诉求的做法，已显现出双方利益在一定程度上的不可调和性。只不过在一些法治发达国家，由于法治文化更为成熟、国家司法救助制度更为健全等配套制度的存在，当事人更能普遍地遵循法官的裁判结果。 

　　而在我国，由于司法裁判不公、司法腐败还一定程度存在，加之国家司法救助制度的阙如和法律信仰文化的不成熟，这一问题则表现得更为突出:即便判决已经生效的案件，只要当事人“不服”，便想跳过法治程序，寻求、坚持上访，一旦当事人获得党政机关相关领导的批示，而审理法院迫于压力，将生效判决重审改判也就是“意料之中”的事情了;有的案件被执行人确实无履行能力，但只要申请执行人拿法院判决书上访，由此被有权机关指责法院执行不力，甚至有些部门不得已而拿钱做上访人工作，以平息上访、减少上访;有的地方专门成立涉法信访案件集中处理小组或中心，指令有关涉法部门便宜行为……正常的上诉、申诉、复议等法律程序遭到了严重破坏，司法权威受到根本动摇，甚至已服判息诉的当事人出于效仿心理也蠢蠢欲动，到处上访。 

　　在一个法治社会，社会纠纷理应依赖司法机制依法、有序解决，而且司法应是解决社会纠纷与冲突的最后且最权威的一道防线。美国联邦法院杰克逊大法官有言:“我作的判决之所以是终极性的、不可推翻的，并不是因为我作的判决正确。恰恰相反，之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的。” 

　　但是，信访难以终局性地解决当事人的权利义务关系，导致闹访、缠访等极端事件层出不穷，社会矛盾将更加恶化。因此，要严格按照《意见》的要求，确保符合条件的信访案件及时受理、依法导入法律程序办理;对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，依法按程序，在法定时限内公正办结;对已经穷尽法律程序，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，符合法律规定的，依法不再启动复查程序。实行司法与信访分离，并确立司法解决纠纷的终局、权威地位，方可全面树立司法权威。笔者以为，这是《意见》之于司法改革的最大贡献所在。 

　　倒逼司法机关最大限度地实现司法公正，进一步提高司法公信力 

　　《意见》对进一步提高执法司法公信力提出了明确的要求，这其实从一个侧面反映出当前执法司法公信力不足，甚至在某些地方还存在信任危机。 

　　造成执法司法公信力不高的原因是多方面的，譬如司法懈怠、司法腐败、执行“打白条”、司法执法人员整体素质不高、冤假错案的恶劣影响等等。但不容忽视的是，信访制度更是在日积月累中消解着公众对司法的信任感和对法律的尊崇。信访何以被涉法涉诉案件当事人寄予厚望甚至视为“救命的稻草”，很大程度上就在于信访机构可以借助党政机关权力突破法律程序，对涉法涉诉案件作出实体处理，而且每每以满足当事人的“诉求”收场。这与目前司法还难以有效独立、司法裁判受到不当干预较多的尴尬现状相对应，加上信访可诉内容广泛，解决方式灵活，程序上无终极，契合了上访者的需要，往往成为其首选方式。司法不公，恰恰源于司法不独立、动辄受到外界不当干预以及司法本身公开力度不够。 

　　值得欣慰的是，十八届三中全会已将深化司法体制改革列为重要的改革议题，并付诸实践。譬如，各地推行的审判公开、检务公开、警务公开制度，依法公开裁判文书以及不立案、不批准逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书等检察机关终结性法律文书;全面加强执法司法信息化建设，对讯问、庭审等活动实施“全天候、全方位、全过程、全联通”视频监控。这些改革举措都发挥了积极的作用。因此，我们有理由相信，通过从国家层面的强力推动，法律制度、司法体制机制、法律职业队伍素质等影响司法公正的因素将逐步得以解决，司法公信力将同步提升，涉法涉诉领域中的信访也将寿终正寝。 

　　有助于人民群众通过司法实现权利救济，感受个案正义 

　　《意见》关于健全国家司法救助制度的内容规定明确了多种救济办法，具有很强的实践操作性，特别体现了对弱势群体的特殊关照，既是《意见》最大的“亮点”之一，也为《意见》规定的其他制度的落实提供了保障。 

　　实际上，涉法涉诉信访数量之众，最根本的原因就在于，较之于法律途径更容易获得物质补偿。一旦司法救济无力，自然会寻求更高权力去解决现实争端。而如果司法救助制度更为完善，有了坚实的物质保障，涉法涉诉案件中的当事人自然可以毫无顾虑地将法律纠纷、争议诉诸司法渠道寻求解决，一些“信访专业户”(通过频繁上访获得物质利益)也将失去生存的空间，这就从根本上确保了诉讼与信访的分离，真正让信访的归信访，司法的归司法。 

　　当司法真正成为定分止争的最后、最权威机制而无其他替代解决措施之时，将在司法领域引发一系列的质变:司法将成为一项无上光荣的职业，法律将被得到普遍的信仰，现实将对司法职业提出更高的要求，司法官职业群体的素质将显著提升，司法技术将日趋精密。去年以来，全国法院陆续开庭审理和纠正了一批具有社会影响的冤假错案，令公众看到了希望。十八届三中全会提出的具体要求是，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。这个目标是很高的，需要通过《意见》的全面实施，以及法律工作者和全社会的共同努力方能逐步实现。 

　　对各级政法机关提出了更高的要求和迫切的期待 

　　客观地讲，《意见》既立足当前，又着眼长远，就稳步推进涉法涉诉信访工作改革、通过法治化轨道解决群众诉求、化解社会矛盾提出了新的理念、制度和方法，对于当前正在进行的司法改革也将产生积极的推动作用。但是，如何将《意见》的各项规定真正落到实处、推动实践，将成为各级政法机关今后的一项重要职责。 

　　对于《意见》中各项新规定的落实，仍需要最高政法机关出台更加具体、细化的操作规程。 

　　笔者以为，当前司法改革面临着前所未有的大好机遇，一直为社会诟病的司法行政化、地方化色彩必将逐步弱化并最终消弭。考虑到政法委属于党的工作部门，并非司法、执法机关，所以宜从组织上、政策上领导(协调)司法、执法机关，而不应就具体个案的法律适用发挥作用或产生影响。为此，需要具体化的内容，应由高法院、高检院和公安部、国家安全部、司法部单独或联合发布司法解释或其他规范性法律文件。比如，“涉法涉诉信访”的范围如何界定，《意见》中指出的“瑕疵案”如何界定，都是亟待明确解释的问题。 

　　同时，另外一项紧迫的课题是，信访与诉讼的分离，会否造成公民权力救济的“真空地带”?因为信访的受理范围很大，而诉讼的受案范围相对小得多，是否考虑对诸如“抽象行政行为”内涵外延不十分明确的案件类型作出重新认定，以避免两个领域之间的业务交叉。可以说，看似单纯的涉法涉诉信访，实则涉及政法工作的方方面面，这就需要各级政法机关法律职业群体准确领会《意见》的精神实质，加强业务学习，以适应司法、执法领域的改革。 

　　(作者为四川大学法学院教授、博士生导师)

　　（原标题：专家解读关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见 让信访的归信访，司法的归司法）